A Magyar Urbanisztikai Társaság elnöksége megvitatta az állami építési beruházások rendjéről szóló törvény tervezetét és ahhoz a társadalmi véleményezési folyamat keretében a következő észrevételt teszi.

A törvényalkotó célja a törvénytervezettel – az általános indoklás alapján-, hogy hatékonyabb állami építésmenedzsmentet vezessen be. A csatolt hatásvizsgálati lap és rövid tartalmi összefoglaló alapján feltételezhető, hogy a jogalkotói szándékot elsősorban az az általános tapasztalat indította el, hogy az állami vagy uniós támogatásból megvalósuló fejlesztéseknek az építési költségekben a tervekhez képest jelentős túlfutása volt tapasztalható az elmúlt években, illetve részben az arra való felkészülés motiválhatta, hogy az előttünk álló időszakban a fejlesztésekben megnövekedő energetikai elvárások olyan speciális tudást igényelnek a projektmenedzsment részéről, amely jelenleg csak nagyon szűk körben áll rendelkezésre, így további hatékonysági problémák várhatóak.

A fenti célokon túl az indoklás a változtatástól azt is várja, hogy növelje a projektek transzparenciáját és a nyilvánosságot és növelje az újrahasznosított építőanyagok használatát. A tervezet preambuluma megállapítja, hogy fontos államépítési cél a helyi hagyományok közösségépítő erejéből táplálkozó állami építési beruházások megvalósításának előmozdítása.

Értelmezésünkben e dimenziók mentén történő hatékonyságjavulás érdekében a jogalkotó egy egységes állami beruházási irányítást kíván alkalmazni a legalább 50%-ban költségvetési vagy uniós forrásból megvalósuló építési fejlesztések esetében. Ugyanakkor jelentős kivételeket tesz. A kivételek közé szervezeti oldalról beveszi az egyházi és belső egyházi jogi személyek, a civil szervezetek, a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok építési beruházásait, továbbá a határon túli költségvetési támogatás felhasználásával megvalósítandó építési beruházásokat, míg tartalmi oldalról jelentős kivételeket alkalmaz a honvédelmi és katonai, valamint nemzetbiztonsági célú és rendeltetésű építményeket érintő állami építési beruházások esetében.

Mivel a Magyar Urbanisztikai Társaság a települési és területfejlesztési kérdésekkel foglalkozó szakemberek és szervezetek szakmai érdekképviseletét látja el, ezért ebből a szemszögből vizsgáltuk csak meg a törvénytervezetet, elsősorban a tervezetnek az önkormányzati fejlesztésekre és a városi infrastruktúrákat létrehozó állami beruházásokra gyakorolt hatására fókuszáltunk, így véleményünk is erre a körre vonatkozik.

Megítélésünk szerint a törvénytervezet, jószándéka ellenére, a fenti célokat nem fogja elérni, sőt további problémákat és költségnövekedéseket fog okozni az állami fejlesztések fenti körben.

1. Uniós csatlakozásunk óta jelentős fejlesztési forrásokhoz jutottak hozzá az önkormányzatok. A legnagyobb önkormányzatoknál ki is épültek azok a fejlesztési kapacitások, amelyek képesek hatékonyan megvalósítani ezen fejlesztések lebonyolítását, ráadásul ezen körben a projektmenedzsment kellő rugalmassággal volt képes alkalmazkodni a változó fejlesztéspolitikai elvárásokhoz is, így ahhoz is képes lesz alkalmazkodni, ha akár az energetika akár az újrahasznosított anyagok tekintetében új elvárásoknak kell megfelelnie. Ebben a körben tehát nem hoz érdemi hatékonyságjavulást a javasolt szervezeti változtatás és amint később bemutatjuk mind a transzparenciát csökkentené, mind a teljes költségeket összességében feltehetően megnövelné, ráadásul az új szervezeti rendszerre való átállás költségei is terhelnék ezen fejlesztések teljes költségét.
2. A kisebb települések esetében ugyan sok esetben – de hangsúlyosan nem minden esetben – indokolt lehet projektmenedzsment támogatás biztosítása az önkormányzatok számára. Ugyanakkor ezen – jellemzően kisebb méretű – projektek sokkal nagyobb számossága olyan mértékben leterhelné a felálló új szervezeti struktúrát, hogy összességében azok csúszását, elmaradását is eredményezné, az előzőleg is jelzett transzparencia gondok megsokasodása mellett. Komoly félelmünk, hogy a kistelepülési fejlesztések (fontosságukban hátrébb sorolódva a minisztérium feladatai között) teljes egészében elmaradnának a következő években.
3. Az üzemeltető és a fejlesztő szétválasztása összességében nagy mértékben megnövelheti a projektek teljes költségét. Mivel a fejlesztéseken elérhető költségmegtakarítások sok esetben az későbbi üzemeltetési költségek növekedésével lehetséges csak, így nagyon nagy annak a veszélye, hogy a két költséggel kapcsolatos felelősség szétválasztása ösztönöz arra, hogy a fejlesztésért felelős szervezet a későbbi üzemeltető kárára csökkentse a fejlesztési kiadásokat, annak ellenére, hogy így a projekt teljes életciklusa alatt (az üzemeltetési költségeket is figyelembe véve) összességében akár drágábbá is teheti az infrastruktúra teljes költségét, mint egy magasabb fejlesztési költségű, de olcsóbban üzemeltethető infrastruktúra. Ez a megoldás nem csak az önkormányzati körben, de a település és területfejlesztési szempontból meghatározó nagy állami közlekedési és környezeti infrastruktúra üzemeltetési körében is komoly veszélyt jelent, ahol javasoljuk a későbbi üzemeltető sokkal intenzívebb részvételét a tervezési és fejlesztési folyamatban.
4. 4. A tervezet céljaként definiálja, hogy növelje a transzparenciáját a fejlesztéseknek. Az önkormányzati rendszerek kialakítását a szubszidiaritás elvére építik és ezen elvnek a hatékonysági megközelítése elsősorban épen a helyi szereplőknek az információhoz való jobb hozzáférésével indokolja a lehet legalsó szinten – ez esetben az önkormányzatoknál – való döntéshozatalt, mivel ez az a szint, ahol a helyi lakosság által ismert információs csatornák a leginkább segítik a transzparencia kialakítását. Mivel a centralizáció általában csökkenti a helyi lakosoknak az életüket meghatározó fejlesztésekkel kapcsolatos információkhoz való hozzáférést, ezért amennyiben a jogalkotó hiányosságokat tapasztal a fejlesztések transzparenciája tekintetében, akkor érdemes a centralizáció helyett inkább procedurális előírásokkal – például a megszokott információs csatornák mellett más államilag is kontrollált felületeken való információ megosztásra való kötelezéssel – segíteni a probléma megoldását, mintsem a szervezetileg legdrágább és a helyi közösség számára legtávolabb lévő központi szintre emelni a projektek nyilvánosságának megszervezését. Az önkormányzatok a helyi fejlődés megfogalmazásának alkalmas, közvetlen megválasztásuknak köszönhetően kellően legitim szereplői. Ők ismerik legjobban a helyi viszonyokat, feladatokat és kultúrát, és éppen ezért nem megkerülhetők abban sem, hogy – amit a törvénytervezet preambuluma is jelez –a helyi hagyományoknak és kultúrának leginkább megfelelő funkciójú és külső megjelenési formájú épületek szülessenek. A törvénytervezet jelenlegi koncepciója nincs összhangban a szubszidiaritás Európai Uniós elvével.
5. Az építésmenedzseléseknek a tervezetben szereplő centralizációja esetén a szükséges mennyiségű és minőségű kapacitások szűkösségének veszélyét látjuk. Egy minisztérium saját apparátusa félő, hogy nem lehet elégséges mennyiségben és minőségben arra, hogy nagyszámú települési önkormányzat minden fejlesztésének koordinációját megvalósítsa, a projektek előkészítéstől, a műszaki átadásig olyan egyeztetések lefolytatásával, amelynek révén a helyi és térségi szinergiát okoznak.
6. Tekintettel arra, hogy a nagy állami vonalas infrastruktúrák fejlesztései nem csak az üzemeltetőt, de sok esetben a megyei vagy városi teret is nagy mértékben átalakítják, ezért javasoljuk, hogy ezen esetekben váljon gyakorlattá az urbanisztikai koncepciók készítése és a releváns területi szereplőkkel való megvitatása is a fejlesztésekkel kapcsolatban. Az urbanisztikai szempontoknak az állami fejlesztéseknél való figyelembevételére a közelmúltban több sikeres kezdeményezés is volt, így például a budapesti agglomerációs vasúti stratégiához kapcsolódó közlekedési fejlesztések tervezési folyamataiban, amit javaslunk beemelni a jogszabályi folyamatba.
7. A javasolt szervezeti megoldás további költségnövekedését jelenti, hogy az uniós fejlesztési körben már kialakult ellenőrzési struktúrák mellé hozza létre a fejlesztés központi irányítását, így ebben a körben többlet szervezeti erőforrást tesz bele a fejlesztések állami kézben tartásába.

Összességében:

• A nagyobb önkormányzatok esetében a fejlesztések teljes életciklusát is figyelembe vevő költségek növekedésének elkerülése miatt, a kisebb önkormányzatok esetében pedig a fejlesztések elmaradásának veszélye miatt és mindkét körben a törvény által is megcélzott transzparencia csökkenésének elkerülése miatt javasoljuk az önkormányzati kört kivenni a törvény hatálya alól azzal, hogy az önkormányzat – egyedi megállapodás alapján – kérhesse a minisztérium segítségét a fejlesztései lebonyolításához;
• Egyúttal megfontolásra javasoljuk, hogy az állami fejlesztési körben is növelje a tervezet a későbbi üzemeltető szerepét a fejlesztések tervezésében és irányításában;
• Továbbá kérjük, hogy a szabályozás tegye általánossá a városi terekben és a településeket összekötő infrastruktúrák esetében az urbanisztikai tervezés és hatásvizsgálatok elkészítését az állami beruházásokhoz;
• Megfontolásra javasoljuk továbbá, hogy a kettős kontroll költségének elkerülése végett kerüljön kivételre a törvény hatálya alól az uniós támogatásból megvalósuló fejlesztések köre;
• Javasoljuk továbbá, hogy készüljön a korábbi fejlesztések transzparenciáját értékelő tanulmány, amelynek megállapításait figyelembe véve – a szervezeti költségeket növelő és a transzparenciát csökkentő centrálizáció helyett – procedurális javaslatokkal tudja segíteni a minisztérium a fejlesztések átláthatóságának növelését.

Magyar Urbanisztikai Társaság elnökség

Budapest, 2023. január 23.